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農用地肩負糧食供給重擔 污染防治立法迫在眉睫

    農用地是最為重要的農業(yè)資源,是農產品生產的“第一車間”,無論是從污染來源、危害特征,還是防治措施,相較于建設用地等場地,都有自身的特殊性。專門立法應堅持用地與養(yǎng)地相結合,產地與產品一體化保護等原則,設置專章,遵循污染防治規(guī)律,設計具體法律制度,以實現(xiàn)農用地可持續(xù)利用與農產品質量安全雙重目標。
 
  前言
 
  2006年前后,土壤污染防治立法一度成為研究熱點,隨后幾年,出現(xiàn)了短暫的停頓或者徘徊,2012年左右,又重新提上議事日程,直至本屆人大常委會將其列入五年立法規(guī)劃。之前的研究,名稱都定位在“土壤污染防治”上,近年又有一種聲音,即“土壤環(huán)境保護”,并一度進入法律草案之中,引起社會關注。本文以農用地土壤為對象,試圖側論困擾土壤污染立法的幾個核心問題。
 
  一、法律名稱與規(guī)制重點分析
 
  1法律名稱設定
 
  一般認為,環(huán)境保護是包括自然資源保護、生態(tài)安全、污染防治等在內的,以保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的各種行動的總稱。法律體系構建上,《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護領域的綜合性法律,規(guī)定由各個環(huán)境要素組成的整體環(huán)境保護的基本問題,當然也包括土壤環(huán)境保護的內容。對于各個環(huán)境要素,不宜再制定與之等階且內容相似的法律,而應當制定污染防治或資源保護的單行法,以保證法律體系的自洽性、合理性和科學性。
 
  在資源保護方面,國家已經(jīng)出臺了《農業(yè)法》《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規(guī),在污染防治方面,出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。土壤作為一種資源環(huán)境要素,在資源保護上,已有《農業(yè)法》《土地管理法》《水土保持法》等法律,唯獨缺少作為環(huán)境要素考慮的污染防治法。
 
  在法律名稱上,域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》,如日本的《農業(yè)用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》,德國的《聯(lián)邦土壤污染防治法》等。
 
  2規(guī)制重點內容
 
  在規(guī)制內容上,已有國家專門立法且多側重于對已污染土壤的治理問題。如日本的《農業(yè)用地土壤污染防治法》側重已污染農地土壤的改良和恢復;《土壤污染對策法》則以修復被污染土壤為主要目的,注重以清潔土壤為主要手段的修復治理措施。韓國的《土壤環(huán)境保護法》,只有單一的污染整治功能,其內容限于對污染土壤的監(jiān)測、調查及凈化。上述立法作此規(guī)定,是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農藥取締法》等,已從不同方面來阻斷新的污染源進入土壤,從而達到保護土壤環(huán)境質量的目標。
 
  當前,我國土壤立法迫切需要解決的關鍵問題是“防”與“治”的問題。其中,“防”關注的是當前和今后土壤環(huán)境問題,重點是工業(yè)“三廢”排放引起的污染,“由于污染來源的多樣性,針對不同污染源的預防措施也具有多樣性,在土壤污染防治領域的專門法中一一規(guī)定,必然造成法律規(guī)范本身的臃腫,很難體現(xiàn)立法的宗旨和目的”,專門立法中不宜過多涉及。“治”解決的是已經(jīng)被污染的土壤問題,從我國土壤污染現(xiàn)狀和演變趨勢看,這一問題更值得關注。
 
  因此,應該從“預防污染物進入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問題,由于土壤污染預防的制度和措施大多也是其他環(huán)境要素立法的重要內容,專門立法的重心應該放在已污染土壤的治理上。
 
  二、立法模式建議
 
  1對農用地進行專章立法
 
  在我國,農業(yè)一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質產業(yè),農用地土壤是一個開放系統(tǒng),既有來自工業(yè)的點源污染,也有自身的面源污染,但其又承載著農產品數(shù)量和質量安全的重任,負擔著全國13億人口的糧食供給,具有自身的特殊性和戰(zhàn)略意義。
 
  因此,應當考慮農用地的重要性和特殊性,將農用地土壤作為一個獨立的、特別的規(guī)制對象,與建設用地等場地土壤區(qū)別開來,在“土壤污染防治法”中設專章予以特別保護。
 
  “土壤污染防治法”實施后,國務院可根據(jù)農用地土壤污染防治的實際情況,考慮出臺“農用地土壤污染防治條例”,對“農用地土壤污染防治”專章的內容予以細化。此種立法國內也有先例,如《土地管理法》設有“耕地保護”專章,《基本農田保護條例》又對耕地中基本農田保護的內容予以細化。
 
  2專章立法成因分析
 
  首先,農用地和場地污染成因不同,防治思路和措施需有所區(qū)分。建設用地等場地污染主要由工商業(yè)活動等點源污染引起,關注人體健康,規(guī)制主體主要是工業(yè)企業(yè),責任主體較易認定,可以采取以市場為主、行政為輔的防治措施;農用地土壤污染,部分是工業(yè)“三廢”排放,部分則是農業(yè)投入品使用不當,實施主體主要是分散的農戶,因而應關注土壤資源的永續(xù)利用和農產品質量安全,防治措施要考慮與農產品安全生產綁定在一起,發(fā)揮農戶的主體作用,在生產過程中防治,實施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
 
  其次,我國農用地土壤污染嚴重,需要單獨對待。當前,我國農用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現(xiàn)出從局部區(qū)域向全國蔓延的趨勢,“我國農田土壤受污染率已從20世紀80年代末期的不足5%,上升至目前的近20%。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農田污染問題非常突出,例如,廣東省清潔土壤只有11%,輕度污染農田占耕地總面積的77%,重度污染農田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調查公報》顯示,“部分地區(qū)土壤污染較重,耕地土壤環(huán)境質量堪憂”,迫切需要采取有效措施對已污染農用地土壤進行整治。
 
  再次,專章立法條件已經(jīng)成熟。《農業(yè)法》《土地管理法》《農產品質量安全法》等相關法律已經(jīng)初步確立了農用地土壤監(jiān)測與評價、分級管理和風險評估等制度,2012年以來,國家實施了農產品產地土壤重金屬污染防治專項、湖南重金屬污染耕地治理專項等一系列污染調查與治理工作,相關制度已得到實踐驗證,具備法律化的條件。
 
  最后,縱觀世界發(fā)達國家或地區(qū),已有專門立法案例。1970年,日本出臺了《農業(yè)用地土壤污染防治法》,隨后,農林水產省出臺了《農用地土壤污染對策區(qū)域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術標準,對農地土壤污染調查、對策區(qū)劃定、治理修復等做出了規(guī)定。在具體措施上,與工業(yè)場地存在明顯差異,如對于場地土壤污染,《土壤污染對策法》規(guī)定可由政府強制相關義務主體調查,并由其付費。此外,韓國和我國臺灣地區(qū)雖然沒有對農用地和工業(yè)場地分別立法,但在土壤污染監(jiān)測調查、整治責任、管制方式、管制標準等具體制度中仍是區(qū)別對待的。

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